ОСОБЕННОСТИ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАПРАВЛЕНИЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Доктор юридических наук, советник государственной службы Российской Федерации II класса

Аннотация. В статье формулируется проблема обеспечения объективности проведения экспертиз при предоставлении грантовой поддержки в виде средств федерального бюджета субъектам реализации промышленной политики в Российской Федерации. Анализируются локальные нормативные акты Фонда «Сколково» в части обеспечения отсутствия конфликта интересов у экспертов и членов грантового комитета и при проведении экспертиз грантов. Делается вывод о необходимости разработки процедур, обеспечивающих максимально возможную публичность подготовки и проведения экспертизы, подготовки и принятия решений грантовым комитетом.

Ключевые слова: промышленная политика; фонды реализации направлений промышленной политики; экспертиза; конфликт интересов в деятельности эксперта; публичность экспертной деятельности.

Цели и направления промышленной политики в Российской Федерации формируются на федеральном уровне на основе положений Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «Об основах промышленной политики в Российской Федерации» через утверждение концепций и стратегий развития промышленности в целом и отдельных отраслей промышленности правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, отраслевых министерств Российской Федерации. На их основе утверждены и действуют несколько программ развития промышленности, важнейшей из которых является Государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентноспособности» со сроком исполнения 2012-2022 годы.

Программа включала в себя 19 подпрограмм развития отдельных отраслей промышленности. Федеральное финансирование программы было предусмотрено в размере более, чем 1 трлн. рублей. На финансирование второго этапа с 2016 года по 2022 год было предусмотрено выделение около 650 млрд. руб., что составляет в среднем более 125 млрд. руб. год.

Значительные финансовые ресурсы предусмотрены и для реализации других федеральных программ в сфере обеспечения целей промышленной политики. Проблема оценки экономической и целевой эффективности использования государственных средств является одной из важнейших в системе функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Одним из важных механизмов реализации направлений промышленной политики в Российской Федерации является непосредственная финансовая поддержка хозяйствующих субъектов, занятых в экономической деятельности в сфере промышленной политики из средств государственного бюджета через специально созданные для этих целей институты – государственные некоммерческие фонды, государственные автономные учреждения и другие некоммерческие организации.

Целевое назначение таких фондов и некоммерческих организаций, сфера их деятельности и полномочия непосредственно устанавливаются правовыми актами правительственного уровня. В Российской Федерации созданы и действуют такие структуры, как Фонд развития промышленности, Агентство стратегических инициатив, являющееся одним из механизмов реализующим проекты Национальной технологической инициативы, Федеральное государственное автономное учреждение «Российский фонд технологического развития», Фонд «Сколково» и др.

В указанных структурах, как следует из анализа правовых актов, масштабно используются экспертные институты для выявления получателей и грантополучателей федеральных бюджетных средств. Однако в локальных документах лишь немногих учреждений и организаций подобного типа, участвующих в реализации направлений промышленной политики в Российской Федерации, содержатся подробные процедуры проведения экспертиз. Одним из институтов, в локальных нормативных актах которого содержатся подробные регламенты, процедуры и методики проведения экспертиз, является Фонд «Сколково».

По информации, содержащейся в Бюллетене Грантовой и экспертной службы Фонда «Сколково»5 за семь лет, начиная с 2010 года, общая сумма выделенных грантов (каждый объемом более 5 млн. руб.) Фонда «Сколково» составила почти 10 млрд. руб. По информации, содержащейся в указанном выше Бюллетене, Грантовая и экспертная служба Фонда «Сколково» в коммерческом режиме выполняет экспертизы для федеральных органов исполнительной власти, Фонда развития промышленности, Национальной технологической инициативы, венчурных фондов. Поэтому анализ степени научно-технической объективности экспертиз, принятых в Фонде «Сколково» процедур проведения экспертной деятельности с целью обеспечения соответствия целей грантов и проектов заявленным целям направления деятельности указанных фондов, является актуальной задачей экономико-правовых исследований.

Одним из принципиальных аспектов объективности любой экспертной деятельности, в том числе экспертной деятельности с целью оценки научно-технического уровня разработок для целей реализации направлений промышленной политики, является отсутствие заинтересованности эксперта в поддержке или отклонении конкретного проекта гранта. В публично-правовой сфере, также, как и в частноправовой сфере экономической и социальной деятельности, отсутствие такой заинтересованности может обеспечиваться публичными процедурами предупреждения конфликта интересов при принятии решений. Обеспечение отсутствия конфликта интересов является важнейшим механизмом предупреждения коррупционных проявлений не только в сфере государственной и муниципальной службы, но и в частноправовой сфере общественных отношений.

В сфере реализации направлений промышленной политики в Российской Федерации личная заинтересованность эксперта может и не нести в себе потенциальные коррупционные риски, связанные с получением личной материальной или иной выгоды. Такая личная заинтересованность может выражаться в наличии ошибочной профессиональной «убежденности» в принимаемом решении, в поддержке научно-технических и технологических решений той или иной технической или технологической «школы». Подробную правовую регламентацию институт конфликта интересов получил в системе законодательства, регулирующего деятельность лиц, находящихся на государственных и муниципальных должностях, лиц, находящихся на государственной и муниципальной службе. Понятие конфликта интересов закреплено и в федеральных законах, регулирующих деятельность должностных лиц и работников частноправовых предприятий, организаций, учреждений и корпораций, некоммерческих организаций. Понятие конфликта интересов было включено изначально задолго до принятия антикоррупционного федерального закона6 в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», действующий уже более 20 лет. В законе содержится статья 27, в которой достаточно подробно раскрывается содержание конфликта интересов, применительно к деятельности некоммерческих организаций. Толкование его содержания имеет существенные особенности по сравнению с толкованием понятия в других федеральных законах и раскрывается не через понятие личной заинтересованности, а через квалификацию и перечень лиц (заинтересованные лица), заинтересованных в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами.

Принципиальным отличием использования понятия «личной заинтересованности» от «заинтересованных лиц» является то, что наличие или отсутствие личной заинтересованности подлежит оценке. А перечень заинтересованных лиц определяется непосредственно в Федеральном законе от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Заинтересованными в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации; лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций, либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан.

В случае, если заинтересованное лицо имеет заинтересованность в сделке, а также в случае иного противоречия интересов этого лица и некоммерческой организации оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки. Существенной особенностью наличия заинтересованных лиц (личной заинтересованности) в деятельности некоммерческой организации является возможность признания судом недействительности сделки, которая совершена при наличии заинтересованности с нарушением статьи 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Поскольку указанные фонды являются одновременно государственными и некоммерческими организациями, возникает противоречие в том, какие процедуры должны быть использованы в Фонде «Сколково» для предотвращения и исключения конфликта интересов в деятельности сотрудников и статусных лиц Фонда «Сколково», в частности в деятельности по проведению экспертизы грантов. Представляется, что в Фонде, как в некоммерческой организации, должны быть реализованы требования Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части предупреждения конфликта интересов.

Однако анализ локальных нормативных актов Фонда «Сколково» показывает, что при нормативном регулировании предотвращения конфликта интересов в деятельности служащих, экспертов и иных лиц, участвующих в реализации проекта «Сколково», используются в основном процедуры аналогичные процедурам, используемым в системе публичной службы в Российской Федерации. Особый статус имеют привлекаемые на договорной основе эксперты Фонда «Сколково». В части требований отсутствия конфликта интересов у экспертов при проведении экспертизы грантов в Фонде «Сколково» в требованиях к эксперту указывается лишь декларация: о его обязанности соблюдать при проведении экспертизы условие отсутствия конфликта интересов. В отличие от процедур обеспечения отсутствия и предотвращения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности комиссий по закупкам через рассмотрение вопросов наличия (отсутствия) конфликта интересов специальными комиссиями, формирование подобной комиссии для предотвращения конфликта интересов в деятельности эксперта оказывается не возможным. Деятельность эксперта в соответствие с документами Фонда «Сколково», также, как и большинства фондов, занимающихся грантовой поддержкой в различных сферах общественных отношений, анонимна и имя эксперта не полежит публичному оглашению.

Экспертная деятельность большинства фондов и государственных структур, занимающихся грантовой поддержкой реализации направлений промышленной политики в Российской Федерации, связана и еще с одной особенностью. По оценкам специалистов в большинстве случаев направления экспертной деятельности таковы (инновационные разработки, высокотехнологические разработки и др.), что число возможных грантополучателей ограничено и заранее известно экспертам. И это очевидно, поскольку инновационные разработки доступны в настоящее время ограниченному числу хозяйствующих субъектов.

Поэтому обеспечение объективной экспертизы в рамках существующих закрытых процедур ее проведения представляется проблематичным. Этот вывод косвенно подтверждается информацией, содержащейся в отчете Счетной палаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия в Фонде «Сколково».

Члены грантового комитета, имеющие конфликт интересов при принятии решения о предоставлении грантов Фонда «Сколково» и не участвующие в голосовании, на практике оказывали влияние на принятие положительного решения о выделении гранта. В отчете Счетной палаты Российской Федерации приводятся данные, полученные с помощью информационного ресурса «Система профессионального анализа рынков и компаний «СПАРК»: из 15 членов грантового комитета, действовавших в период с 2013 года по 2015 год, около 30% являлись заинтересованными лицами либо учредителями с существенной долей в уставном капитале, либо руководителями компаний, претендующих на статус участника (или уже его получивших) или на получение гранта. Из 1188 экспертов заинтересованными лицами являлись почти 60% от общего их числа.

Значимость подобной проблемы велика, поскольку проверки Счетной палаты Российской Федерации выявили существенные недостатки в оценке деятельности участников проекта «Сколково». Анализ показывает, что процедуры экспертного отбора не обеспечивают достижения целей направления деятельности фондов в части эффективной реализации направлений промышленной политики.

Так, по заключению Счетной палаты Российской Федерации, достижение Фондом «Сколково» целевых индикаторов и показателей подпрограммы9 «Создание и развитие инновационного центра «Сколково» было осуществлено за чет ресурсов, не связанных с исполнением этой подпрограммы, а анализ информации о деятельности некоторых крупных кампаний – участников проекта «Сколково» выявил отсутствие связи между выручкой10 ряда компаний и исследовательской деятельностью, осуществляемой ими в рамках проекта «Сколково».

В соответствии с локальными нормативными актами Фонда «Сколково» отбор проектов для получения грантов проходит двухступенчатую экспертизу. На основании результатов первого этапа экспертизы решение о предоставлении гранта принимается грантовым комитетом путем голосования.

Член грантового комитета, заинтересованный по отношению к участнику проекта «Сколково», не вправе принимать участие в обсуждении и принятии решения о предоставлении (отказе в предоставлении) гранта. Таким образом, на уровне членов грантового комитета вопрос о конфликте интересов решается в порядке и по основаниям, отличном от предусмотренного статьей 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом о наличии или отсутствии конфликта интересов должен информировать непосредственно сам член грантового комитета. В Фонде «Сколково» Приказом вице-президента Фонда «Сколково» № 047-Пр от 15 марта 2016 года утверждено «Положение о конфликте интересов в Некоммерческой организации Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий». Положения этого документа требуют проведения отдельного анализа, изложение результатов которого выходят за рамки настоящей статьи.

Действие этого локального нормативного акта распространяется практически только на работников Фонда «Сколково» – лиц, состоящих в трудовых отношениях с Фондом «Сколково». В случае, если обнаружится, что член грантового комитета принимал участие в обсуждении и голосовании при наличии личной заинтересованности, он исключается из состава грантового комитета. Каким образом устанавливается наличие личной заинтересованности в указанных актах не указывается. Не содержится и процедур принятия решений об исключении члена грантового комитета из его состава в случае наличия конфликта интересов.

Так же, как и в Федеральном законе от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в актах Фонда отсутствуют процедуры, позволяющие предупреждать возможность принятия решений при наличии конфликта интересов, в виде процедур, используемых в системе публичной службы, когда вопрос об отсутствии или наличии конфликта интересов может быть инициирован не только самим членом грантового комитета.

Ответственность же сотрудника Фонда, являющегося членом грантового комитета при установленном наличии конфликта интересов может быть реализована также в виде дисциплинарной ответственности. Главная же проблема в деятельности грантового комитета – создание условий предотвращения конфликта интересов остается не решенной. К сожалению, формальная процедура – исключение голосования в случае наличия конфликта интересов, принципиально не исключает возможность принятия «заинтересованного» решения другими членами грантового комитета. Анализ информации, размещенной на сайте грантового комитета, не позволяет составить полную картину принятия решений грантовым комитетом. Дискуссионным остается вопрос о правомерности опротестования решений грантового комитета в случае, если будет установлено наличие конфликта интересов у члена грантового комитета, принимавшего участие в голосовании.

Формально решается вопрос и о разрешении конфликта интересов при проведении двух этапов экспертизы проектов. Порядок проведения экспертиз регулируется Приказом Старшего Вице-Президента № 284-Пр от 24 августа 2015 года «Об утверждении Положения об Экспертных коллегиях в Некоммерческой организации Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий в новой редакции». Не подвергая подробному анализу собственно процедуры каждого из этапов проведения экспертизы проектов и грантовых меморандумов, выделим лишь обязанность каждого эксперта перед проведением экспертизы отказаться от ее проведения при наличии личной заинтересованности у эксперта в содержании экспертизы. При этом конфликт интересов эксперта формулируется в виде содержания конфликта интересов и личной заинтересованности эксперта.

В понятие конфликт интересов в Приложении 2 к указному локальному нормативному акту включаются следующие признаки: аффилированность эксперта с заявителем; наличие финансовой заинтересованности у эксперта в предоставлении или отказе в предоставлении гранта; наличие семейных отношений у эксперта с членами команды заявителя или инвестора; эксперт является сотрудником или аффилированным лицом по отношению к организации-конкуренту заявителя; эксперт имеет публикации или участвовал в исследованиях заявителя в течение последних 5 лет; эксперт и заявитель работают в одной организации.

Признаки заинтересованности в проекте формулируются следующим образом: имеет место личный или профессиональный (профессиональное оппонирование) конфликт с кем либо из команды заявителя; эксперт являлся непосредственным руководителем, наставником, консультантом ключевых разработчиков или менеджеров заявителя; эксперт был или планирует стать руководителем, учредителем, инвестором, сотрудником заявителя или других организаций, заинтересованных в получении участником гранта; эксперт совладеет с компанией-заявителем совместным имуществом.

Несмотря на, казалось бы, «исчерпывающий» перечень признаков конфликта интересов, такой перечень далеко не полон. Более того, анализ литературных источников, практика деятельности комиссий по предотвращению конфликта интересов в публично правовой и частноправовой сферах общественных отношений свидетельствуют о принципиальной невозможности создать исчерпывающий «закрытый» перечень признаков наличия конфликта интересов.

И также, как для членов грантового комитета, в указанном локальном нормативном акте для привлеченных экспертов не предусматривается никаких процедур предупреждения возможности подготовки экспертизы при наличии конфликта интересов, за исключением того случая, когда эксперт не объявляет о наличии такого конфликта интересов. Однако, как и для члена грантового комитета, для эксперта, убежденного в отсутствии конфликта интересов, наличие такого конфликта интересов может быть «налицо».

Существуют ли теоретически варианты процедур, позволяющие создать процессуальные и материальные условия, максимально исключающие возможность принятия решений и подготовки экспертизы при наличии конфликта интересов? Сравнительный анализ процедур предупреждения и разрешения конфликта интересов в системе публичной службы посредством участия в этом процессе специально формируемой комиссии показывает одно из возможных направлений предупреждения конфликта интересов в деятельности грантового комитета и экспертов Фонда «Сколково». Таковым направлением является разработка процедур, обеспечивающих максимально возможную публичность подготовки и проведения экспертизы, подготовки и принятия решений грантовым комитетом. Очевидно, что реализация такого предложения потребует проведения ревизии условий обеспечения конфиденциальности информации и, там, где это возможно, отказа от такой закрытости информации.