НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ, РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МЕСТНЫЙ УРОВНИ
Дементьева О.А.,
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, к.ю.н.
Бахметьев В.А., Исполнительный директор Института экономики и управления в промышленности, к.э.н
Аннотация. В статье приводятся результаты сравнительного анализа основных положений нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации с учетом требований Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации». Формулируется одна из проблем в формировании и реализации этой политики в трехуровневой системе нормативного правового регулирования общественных отношений в этой сфере: отсутствие законодательно закрепленных механизмов согласования положений правовых актов различного уровня с целью обеспечения непротиворечивости целей, задач и способов реализации промышленной политики в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровне. Предлагается введение в федеральное законодательство требований о проведении обязательной экономико-правовой экспертизы, как одного из эффективных механизмов согласования нормативных предписаний различного уровня.
Сложившаяся в Российской Федерации трехуровневая система нормативного правового регулирования общественных отношений включает в себя различные механизмы согласования содержания правовых актов для обеспечения иерархии, непротиворечивости, полноты нормативного регулирования в такой системе нормативных правовых актов.
Одним из важнейших механизмов в регулировании экономических отношений является экспертиза проектов нормативных правовых актов, а также экспертиза результатов деятельности субъектов общественных отношений, регулируемых конкретными нормативными правовыми актами на предмет соответствия целям и задачам экономического развития. Сказанное в полной мере относится к такой сфере общественных отношений как формирование и реализация промышленной политики. Федеральным законом от 31 декабря 2014 года № 488- ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) дано законодательное определение промышленной политики.
К сожалению, в отличие от предлагаемых в научных публикациях и специальной литературе вариантов определения промышленной политики в Российской Федерации, в данном определении отсутствует главное – указание на приоритеты при определении направлений формирования промышленной политики в Российской Федерации. Выбор, ориентация и обоснование приоритетов и является главной целью формирования любой политики. Отчасти этот недостаток компенсирован тем, что в законе специально перечислены три цели промышленной политики в Российской Федерации.
Первую цель содержательно можно определить, как долгосрочную цель, относящуюся к представлению законодателя о желаемом будущем облике промышленности, который характеризуется как высокотехнологичная, конкурентоспособная промышленность, обеспечивающая переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития. Вторая цель связывается с необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства. И третью цель можно определить, как цель, обеспечивающую реализацию конституционных положений Российской Федерации о социальном государстве: обеспечение занятости населения и повышение уровня жизни граждан Российской Федерации. В экономической науке, в сфере управления, в том числе и в зарубежных исследованиях, представлены различные определения промышленной политики.
Одним из ключевых элементов в определении промышленной политики должно являться, как уже было отмечено, формулирование ее целей и приоритетов. Приведем несколько примеров формулирования целей и приоритетов в трактовках промышленной политики в Российской Федерации: диверсификация производств при отказе от опоры на экспорт сырьевых товаров; развитие новейших технологий, производство продуктов с высокой степенью обработки, предоставление информационных услуг; обеспечение высокой конкурентоспособности продукции, товаров и услуг; инновационное, конкурентоспособное, эффективное развитие промышленности; изменение отраслевой структуры промышленности; структурно сбалансированная конкурентоспособная промышленность, интеллектуальное ядро которой представлено новейшим технологическим укладом .
Если сопоставить эти цели промышленной политики с целями, сформулированными в Федеральном законе, то положения этого закона допускают возможность формирования еще большего различия, чем в приведенных примерах, в выборе приоритетов на федеральном, региональном и местном уровнях. Иными словами, выбор приоритетов в реализации целей, в том числе и на различных уровнях государственного и муниципального управления, будет зависеть от того, насколько разработчики программных и нормативных документов реализации промышленной политики привержены тем или иным научным концепциям ее определения, сложившимся главным образом в экономической и управленческой сферах.
Одним из механизмов согласования целей промышленной политики и недопущения появления целей региональной и муниципальной промышленной политики, вступающих в противоречие с целями федеральной промышленной политики может являться обязательная экономико-правовая экспертиза нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Значительную роль здесь может играть и общественная экспертиза, проводимая в рамках общественного контроля за документами и деятельностью органов публичной власти при принятии ими решений в сфере промышленной политики в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Следует отметить, что некоторые приоритеты и цели промышленной политики в Российской Федерации сформулированы в Федеральном законе в виде задач промышленной политики. К ним, например, можно отнести создание и развитие современной промышленной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности, соответствующей целям и задачам, определенным документами стратегического планирования на федеральном уровне.
Таким образом, в Федеральном законе во многом лишь обозначены проблемы, способы, методы и порядок решения которых для промышленности в целом и для отдельных отраслей промышленности с учетом их особенностей в большей степени должны быть нормативно закреплены именно в этом базовом Федеральном законе. Основными нормативными документами, регулирующими организацию и деятельность субъектов промышленной политики в Российской Федерации, являются в соответствии со статьей 2 Федерального закона: собственно базовый Федеральный закон; принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, регулирующие отношения в сфере промышленной политики в отдельных отраслях экономики; иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере промышленной политики.
Практические рекомендации по реализации Федерального закона на региональном уровне содержатся в методических рекомендациях «Об основных направлениях реализации региональной промышленной политики», размещенных на сайте Министерства Российской Федерации промышленности и торговли.
Приведем некоторые из основных направлений реализации на региональном уровне положений Федерального закона о промышленной политике, содержащиеся в этом документе:
1. Главная цель региональной промышленной политики – создание условий для формирования и развития промышленного комплекса региона. При этом цели, задачи и приоритеты региональной политики не должны противоречить целям, задачам и приоритетам федеральной промышленной политики. Промышленная политика каждого субъекта Российской Федерации должна быть нацелена на решение как региональных, так и общенациональных целей, и задач.
2. Рекомендованы приоритеты региональной промышленной политики.
3. В каждом субъекте Российской Федерации рекомендовано принятие закона о региональной промышленной политике субъекта Российской Федерации.
4. На уровне субъекта Российской Федерации должны быть разработаны региональные стратегии развития промышленности, разработаны и реализованы программы развития промышленности субъектов Российской Федерации.
Как уже было отмечено, Федеральный закон устанавливает трехуровневую систему нормативных документов. Априори можно утверждать, что иерархическая подчиненность нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровня проистекает из сферы законодательно установленных полномочий каждого уровня власти в сфере реализации направлений промышленной политики в Российской Федерации.
Принципиально важно учитывать следующее обстоятельство. Формально-правовое разграничение полномочий в определении целей реализации промышленной политики в Российской Федерации на практике не позволяет установить иерархию целей: выделить цели, обязательные для реализации на всех уровнях публичной власти; установить рамки целей, которые подлежат взаимному согласованию; установить сферу самостоятельного определения каждым уровнем власти особенностей реализации целей промышленной политики в Российской Федерации, субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании.
Следует отметить, что решение проблемы согласования целей, задач и приоритетов федеральной и региональной промышленной политики нормативно не нашло отражение в Федеральном законе, в том числе и в сфере нормативного правового обеспечения реализации положений промышленной политики в Российской Федерации в нормативных правовых актах подзаконного регулирования на федеральном уровне, в нормативных правовых актах на региональном уровне – уровне субъектов Российской Федерации и на местном - муниципальном уровне.
Как показывает практика реализации федерального законодательства на региональном и местном уровне, зачастую, в виду того, что как уже было отмечено, цели и задачи федеральной промышленной политики сформулированы лишь в общем виде, не исключена их интерпретация на региональном и местном уровне. В соответствии со статьей 7 Федерального закона законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации должны устанавливаться меры стимулирования деятельности в сфере промышленности, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Приведенной статьей установлены и другие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере промышленной политики, форма реализации которых не предусматривает принятия законов о промышленной политике в субъектах Российской Федерации.
Отметим, что в приведенных рекомендациях Министерства тем не менее предполагается принятие в каждом субъекте Российской Федерации закона о промышленной политике. Приведем результаты анализа некоторых законов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам реализации промышленной политики в Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты небольшие по объему законы и иные нормативные правовые акты в сфере реализации промышленной политики.
Как правило, в них содержатся положения о распределении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, общие положения о мерах государственной поддержки и отсылочные нормы по вопросам регулирования тех полномочий, которые закреплены за органами региональной власти Федеральным законом.
К таким полномочиям (часть 1 статьи 7 Федерального закона), например, отнесены установление дополнительных требований к индустриальным (промышленным) паркам, управляющим компаниям индустриальных (промышленных) парков, промышленным кластерам, специализированным организациям промышленных кластеров в целях применения мер стимулирования деятельности в сфере промышленности за счет имущества и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
В других субъектах Российской Федерации приняты также небольшие по объему законы, содержащие положения о мерах стимулирования деятельности в сфере промышленности.
Ряд законов субъектов Российской Федерации более объемны по содержанию. В них конкретизированы не только распределение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и цели промышленной политики субъекта Российской Федерации, положения о стимулировании промышленной деятельности, в том числе за счет средств регионального бюджета. В целом же, необходимо отметить, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не содержат не только конкретных приоритетов в развитии промышленности на региональном уровне, но и общих положений о приоритетных направлениях развития промышленности на территории субъекта Российской Федерации.
Эти вопросы отнесены к содержанию региональных программ. Как уже было отмечено, в систему основных нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики входят законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.
Однако из положений статьи 8 Федерального закона следует, что органы местного самоуправления вправе осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности на территориях муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Такие меры могут осуществляться только за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
В то же время существует правовая неопределенность в части допустимости включения мер стимулирования субъектов в сфере промышленной деятельности в состав содержания таких вопросов местного значения, как организация тепло-, газо- и водо снабжения, водоотведения.
Поэтому требуется уточнение федерального законодательства. Несмотря на отсутствие такой конкретизации в федеральном законодательстве, в ряде субъектов Российской Федерации региональными властями предусматривается непосредственное участие органов местного самоуправления в реализации направлений промышленной политики.
В связи с отсутствием в числе вопросов местного значения деятельности в сфере промышленности, такие меры стимулирования в сфере промышленности, как предоставление ее субъектам финансовой поддержки (субсидий из местного бюджета), муниципальных преференций (статья 10) вряд ли могут быть осуществимы, поскольку финансирование из местного бюджета правомочно лишь при решении вопросов местного значения. В то же время, местная власть путем размещения муниципального заказа может оказать стимулирование внедрения импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий (в системе коммунального комплекса, местной дорожной сети и др.). Представляется, что подобные меры стимулирования должны иметь скоординированный характер с региональными и федеральными мерами реализации промышленной политики. Предоставление же местными властями налоговых льгот субъектам промышленной политики по местным налогам (земельный налог, налог на имущество физических лиц; торговый сбор) возможно лишь в части предоставления налоговых льгот по земельному налогу.
Необходимо отметить, что нормами Налогового кодекса Российской Федерации (далее – Налоговый кодекс) установлены льготы не только по федеральным, но и по региональным налогам, которые могут представляться субъектам промышленной политики в рамках собственной политики субъектов Российской Федерации. В пунктах 16 и 16.1 части 3 статьи 149 Налогового кодекса содержится перечень деятельности, которые освобождаются от федерального налога на добавленную стоимость и которые могут быть отнесены к сфере реализации промышленной политики.
К таковым сферам отнесены: выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансируемых в рамках предоставления грантов, а также работ, выполняемых учреждениями образования и научными организациями на основе хозяйственных договоров, работ, относящихся к созданию новых продукции и технологий или к усовершенствованию производимой продукции и технологий и др.
В Главе 3.3 Налогового кодекса установлены условия применения налоговых льгот по налогу на прибыль организаций и (или) по налогу на добычу полезных ископаемых организациям при реализации региональных инвестиционных проектов. Частью 4 статьи 374 из объектов налогообложения для применения регионального налога на имущество организаций выведен значительный перечень, включая различное оборудование и машины, используемые в различных отраслях промышленности.
Таким образом, региональные власти имеют в своем арсенале потенциальные реальные рычаги влияния на реализацию промышленной политики на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Однако использование таких рычагов на практике ограничено возможностями бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку, во-первых, большинство региональных бюджеты являются дотационными, а, во-вторых, основные полномочия субъектов Российской Федерации в рамках сложившегося разграничения полномочий между уровнями публичной власти сосредоточены в социальной сфере, сфере оказания услуг среднего образования и общедоступной сферы здравоохранения.
О муниципальном уровне власти следует сказать особо, поскольку как уже указывалось, в основном федеральном законе, устанавливающем полномочия и вопросы ведения этого уровня публичной власти - Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в перечне вопросов местного значения не содержится таких вопросов, как реализация промышленной политики. Не содержит таких вопросов и Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации». Однако в научной среде существуют разработки, обосновывающие необходимость выделения собственной муниципальной промышленной политики. Так, например, Д.А. Бунин и И.Е. Рисин определяют стратегическую цель промышленной политики крупного города, как повышение конкурентоспособности индустриального сектора муниципальной экономики.
Оставляя за рамками анализа допустимость использования понятия «индустриальный сектор» применительно к муниципальной экономике, отметим, что достижение этой цели обуславливается лишь потенциальной возможностью только содействия муниципальным уровнем власти реализации промышленной политики в Российской Федерации. Представляется, что на практике такое содействие возможно лишь в городских округах – городах-миллионниках.
Тем не менее, авторы полагают, что для каждого крупного города возможен выбор муниципальными властями направлений собственной промышленной политики, которые объединены общей целью создания городской агломерации с центром в таком крупном городе.
Не трудно заметить, что сложившееся самостоятельное определение целей промышленной политики на муниципальном уровне, также, как и на региональном уровне, может противоречить целям промышленной политики, установленным в федеральном законе и детализированных в подзаконных актах федерального уровня.
В связи со сложившейся практикой нормативного регулирования реализации промышленной политики на региональном уровне следует особо выделить задачу введения в федеральное законодательство формально-правовых механизмов организационно-управленческого характера, позволяющих обеспечить взаимное согласование нормативных правовых документов разного уровня, прежде всего, по обеспечению согласования содержания целей промышленной политики.
Одним из таких механизмов является механизм независимой, в том числе и общественной экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов различного уровня и их проектов. Однако одним из условий эффективности проведения такой экспертизы и получения значимых результатов, наряду с необходимостью разработки теории и методологии экспертной деятельности в этой сфере, в законодательстве должны быть сформированы и нормативно закреплены, по крайней мере, цели, задачи, приоритеты и механизмы для различных уровней её реализации. Представляется, что при проведении экономико-правовой экспертизы, в отличие от экономической экспертизы, за рамками рассмотрения и анализа могут оставаться оценка степени адекватности сложившимся экономическим, политическим и международным условиям, сформулированным в политико-нормативных документах целей и направлений промышленной политики государства.
Оценка и обоснование выбор целей и направлений развития промышленности является отдельной весьма сложной задачей государственных структур, академических и исследовательских институтов, объединений корпоративных хозяйствующих субъектов, отдельных ученых. Задачи же экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов по своим стратегическим целям и практическим приложениям также не просты как в теоретико-методологическом, так и в практическом формате их разрешения.
